El presente ensayo jurídico se propone analizar, desde una perspectiva constitucional, el caso emblemático «Tuti vs. ARCSA», en el que se ventila la supuesta vulneración de derechos fundamentales por parte de una entidad de la administración pública.
La relevancia del caso radica en su capacidad para ilustrar los límites y alcances de la acción de protección como garantía jurisdiccional, y su distinción fundamental de los litigios de «mera legalidad». A través de la revisión exhaustiva de las actuaciones procesales y las sentencias de primera y segunda instancia, se examinará la correcta aplicación de los principios y normas constitucionales, así como la armonización de la legislación administrativa vigente. El propósito es determinar si la vía constitucional fue la idónea para la resolución de la controversia y analizar las implicaciones de la decisión judicial en la configuración del Estado constitucional de derechos y justicia en el Ecuador.
II. Ficha Técnica del Caso
- Juicio No.: 17293-2025-00650
- Partes:
- Accionante: TIENDAS TUTI TTDE S.A., por intermedio de su Procurador Judicial Ab. David MuirraguiPalacios.
- Accionada: AGENCIA NACIONAL DE REGULACIÓN, CONTROL Y VIGILANCIA SANITARIA (ARCSA), representada por su Director Ejecutivo, Dr. Daniel Antonio Sánchez Procel, y el Coordinador Zonal 2, Mgs. Mihail Voltaire Hidalgo Cuesta.
- Jueces:
- Primera Instancia: Ab. Laura López Acurio, Jueza de la Unidad Judicial Penal del Cantón Rumiñahui.
- Sala de Apelación: Tribunal Segundo de la Sala Especializada de lo Civil y Mercantil de la Corte Provincial de Justicia de Pichincha, integrado por el Juez Ponente Dr. Eduardo Andrade Racines, Dr. Santiago Galarza Rodríguez y Dra. Guadalupe Narváez Villamarín.
- Procedimiento: Acción de Protección.
III. Antecedentes Fácticos y Jurídicos
El caso se inicia con un acto de control administrativo. Agentes de la Agencia Nacional de Regulación, Control y Vigilancia Sanitaria (ARCSA) realizan una inspección al local comercial de Tiendas Tuti S.A. en el cantón Rumiñahui. La ARCSA, en su rol de entidad de control, emite un informe técnico en el que se concluye que el establecimiento debe ser categorizado como «Establecimiento de Comercialización de Alimentos, Bebidas, Aditivos Alimentarios o Combinados», conforme al numeral 14.2 de su Instructivo Descriptivo. Dicha clasificación, según el criterio de la autoridad, exigía la posesión de un permiso de funcionamiento, del cual la empresa carecía.
A raíz de este hallazgo, la ARCSA, en ejercicio de su potestad sancionadora, instruye el procedimiento administrativo correspondiente, que culmina con la imposición de una multa de $2,300, a través de la Resolución No. ARCSA-CZ2-PSE-2024-170.
En respuesta a la sanción, Tiendas Tuti S.A. interpone una acción de protección, alegando que la actuación administrativa de la ARCSA no solo era ilegal, sino que, de manera concomitante y directa, había vulnerado derechos constitucionales fundamentales, como el debido proceso, el derecho a la defensa, la seguridad jurídica y la tutela judicial efectiva.
IV. La Posición de la Parte Accionante: Un Asunto de Vulneración de Derechos Constitucionales
La argumentación de Tiendas Tuti S.A. se estructura en dos ejes principales: la incorrecta clasificación de su local y la violación de garantías constitucionales en el procedimiento administrativo.
En primer lugar, la empresa accionante sostiene que la ARCSA erró en su clasificación, ya que el local debió ser considerado un «Micromercado» (numeral 14.5.2 del mismo instructivo), categoría que no exige la obtención de un permiso de funcionamiento. Este argumento, si bien de naturaleza legal-administrativa, es el punto de partida para su alegato de vulneración de derechos, al considerar que la imposición de la multa se basó en una premisa fáctica y jurídica equivocada.
En segundo lugar, Tiendas Tuti S.A. aduce la vulneración de derechos expresamente consagrados en la Constitución de la República del Ecuador (CRE) y desarrollados en la Ley Orgánica de Garantías Jurisdiccionales y Control Constitucional (LOGJCC).
- Violación al debido proceso (Art. 76 CRE): La accionante señala que la ARCSA aplicó el procedimiento sancionador de la Ley Orgánica de Salud (L.O.S.), una norma que, a su juicio, fue derogada por la Disposición Derogatoria Primera del Código Orgánico Administrativo (COA). La utilización de un procedimiento presuntamente derogado constituiría una desviación grave de la legalidad, afectando el derecho a un proceso justo.
- Vulneración del derecho a la defensa (Art. 76.7 CRE): La empresa alega que no se le notificó la resolución sancionatoria de manera oportuna, impidiéndole ejercer su derecho a la defensa a través de la interposición del recurso de apelación. Argumenta que solo tuvo conocimiento de la resolución a través de una «razón de ejecutoria» con posterioridad al vencimiento del término legal. Asimismo, acusa a la ARCSA de haberle negado la práctica de una prueba de inspección, fundamental para demostrar la naturaleza de su local.
- Inobservancia de la seguridad jurídica (Art. 82 CRE): La empresa accionante sostiene que la aplicación de una ley supuestamente derogada (L.O.S.) en lugar de la norma vigente (COA) generó incertidumbre y atentó contra el principio de seguridad jurídica, que exige reglas claras, previas y aplicadas por la autoridad competente.
- Lesión a la tutela judicial efectiva (Art. 75 CRE): Finalmente, la accionante arguye que la actuación de la ARCSA, al no sujetarse a la ley vigente, le negó el acceso a un proceso justo y la posibilidad de defender sus derechos de manera efectiva en sede administrativa y judicial.
V. La Posición de la Parte Accionada: La Defensa de la Legalidad Administrativa
La ARCSA, en su defensa, controvierte categóricamente las alegaciones de la parte accionante. Su postura central se basa en la noción de que la controversia es un asunto de «mera legalidad», que es propio de la vía contencioso-administrativa y, por tanto, improcedente para una acción de protección.
Sus argumentos se sustentan en los siguientes pilares normativos y jurisprudenciales:
- Validez de los actos administrativos: La ARCSA sostiene que el acto administrativo de clasificación del establecimiento se enmarcó dentro de sus competencias y se ajustó al Instructivo vigente. La entidad pública es la única autoridad con potestad para realizar la clasificación de establecimientos bajo su control, y no el Servicio de Rentas Internas (SRI), como insinuaba la accionante. La defensa presentó permisos de funcionamiento de otros locales de Tuti para demostrar que la clasificación se hace con base en las características de cada establecimiento y no es una regla general aplicable a toda la cadena de tiendas.
- Vigencia de la Ley Orgánica de Salud (L.O.S.): La ARCSA refuta la tesis de la derogación de la L.O.S. por el COA. La entidad cita la Disposición Derogatoria Primera del COA para demostrar que dicha norma no derogó los procedimientos sancionadores especiales establecidos en leyes orgánicas. En este punto, la ARCSA se sujeta a la interpretación de la Procuraduría General del Estado, que ha sostenido que el COA actúa como una norma supletoria, pero no deroga procedimientos especiales previstos en leyes orgánicas como la Ley Orgánica de la Contraloría General del Estado, la Ley Orgánica de la Función Legislativa, y en este caso, la Ley Orgánica de Salud.
- Garantía del debido proceso: La ARCSA presentó pruebas que demuestran la notificación oportuna a Tiendas Tuti S.A. en todas las etapas del procedimiento administrativo sancionador. En el expediente constan las notificaciones enviadas a la dirección de correo electrónico proporcionada por la propia empresa. La ARCSA también demuestra que la negación de la prueba de inspección al local comercial se debió a que la solicitud fue extemporánea, es decir, no se presentó en el momento procesal oportuno de acuerdo con el COA.
VI. El Análisis de la Decisión Judicial de Primera Instancia y de la Sala de Apelación
La decisión de la jueza de primera instancia, Ab. Laura López Acurio, de negar la acción de protección, se basa en la falta de procedencia de la garantía jurisdiccional para un asunto que califica como «conflicto de mera legalidad».
La jueza analiza la pretensión de Tiendas Tuti S.A. y, con base en el Art. 40 de la LOGJCC, concluye que no se logró demostrar una vulneración de los derechos constitucionales. La sentencia de primera instancia se sustenta en que el procedimiento administrativo se llevó a cabo dentro del marco legal, con las debidas notificaciones y que la empresa tuvo oportunidad de defenderse. La jueza desestima la alegación de falta de motivación de los actos administrativos, argumentando que estos se encuentran debidamente fundamentados.
La sentencia de apelación, emitida por la Sala de la Corte Provincial de Pichincha, ratifica la decisión de la primera instancia. La Sala profundiza en el análisis de la procedencia de la acción de protección.
El tribunal de apelación, en su sentencia, enfatiza que la acción de protección no es un «medio residual o subsidiario para impugnar actos administrativos de forma general», sino que es una garantía jurisdiccional para la tutela directa y efectiva de derechos constitucionales. Esta posición se alinea con la jurisprudencia de la Corte Constitucional del Ecuador. La Sentencia No. 002-13-SIN-CC, por ejemplo, estableció la improcedencia de la acción de protección cuando existen «recursos y medios de defensa legales y administrativos, ordinarios y extraordinarios», que no han sido agotados. La Corte ha sido enfática en que el contencioso administrativo es el canal idóneo para la impugnación de actos de la administración pública.
La Sala también refuerza el argumento de la ARCSA sobre la vigencia de la Ley Orgánica de Salud. El tribunal afirma que las leyes de similar jerarquía no se derogan entre sí, y que el COA, al ser una norma general, no deroga los procedimientos sancionatorios especiales establecidos en leyes orgánicas, como la L.O.S., que rigen la competencia de entidades como la ARCSA. Este criterio se basa en el principio de especialidad de la ley (lex specialisderogatlegigenerali), que establece que una norma específica tiene prevalencia sobre una general.
El análisis de la Sala sobre la vulneración de derechos constitucionales sigue la misma línea argumentativa de la primera instancia:
- Seguridad Jurídica (Art. 82 CRE): Se determina que la aplicación de la L.O.S. no vulnera este principio, ya que la ley está vigente y la autoridad la aplicó de forma pública y previamente conocida, en concordancia con el criterio de la Procuraduría General del Estado.
- Debido Proceso (Art. 76 CRE): El tribunal confirma que la ARCSA cumplió con todas las etapas procesales y notificó a la empresa. La Sala señala que la defensa de Tuti tuvo la oportunidad de comparecer y de ejercer sus derechos, y que la negativa de la prueba se debió a una extemporaneidad en la solicitud, lo cual es una cuestión de «legalidad procesal» y no una vulneración de derechos.
- Tutela Judicial Efectiva (Art. 75 CRE): La Sala concluye que, al existir la vía contencioso-administrativa para la impugnación de la multa, la empresa no se encuentra en indefensión, ya que tiene a su disposición un mecanismo judicial idóneo para tutelar sus derechos. La Sala reafirma que la acción de protección no es un atajo para eludir los procedimientos ordinarios.
Este criterio encuentra eco en la jurisprudencia comparada, como la de la Corte Constitucional de Colombia. A través de la acción de tutela, análoga a la acción de protección ecuatoriana, la Corte colombiana ha sostenido que esta no es la vía para discutir «controversias de orden legal o de conveniencia administrativa» (Sentencia T-080 de 2012). De igual manera, el Tribunal Constitucional del Perú ha reiterado que el proceso de amparo no puede usarse para «desalojar a la administración de sus propias competencias» (Expediente No. 0005-2005-PI/TC). Estas analogías jurisprudenciales demuestran que la decisión de la Sala en el caso Tuti vs. ARCSA se alinea con una tendencia regional de respeto a los fueros jurisdiccionales especializados y de delimitación estricta de las garantías constitucionales.
VII. Las Implicaciones de la Decisión de la Sala de Apelación
La sentencia de la Sala de Apelación en el caso Tuti vs. ARCSA tiene profundas implicaciones para el sistema jurídico ecuatoriano, particularmente en la interacción entre el derecho constitucional y el derecho administrativo.
- Consolidación de la Jurisprudencia sobre la Procedencia de la Acción de Protección: El fallo consolida una línea jurisprudencial que restringe la procedencia de la acción de protección a casos donde se evidencie una vulneración «directa, concreta, actual y efectiva» de derechos constitucionales. La sentencia es un claro precedente que advierte a los litigantes sobre la improcedencia de la acción de protección para la revisión de actos administrativos de «mera legalidad». En este sentido, reafirma que el principio de subsidiariedad de las garantías constitucionales, aunque no expresamente mencionado en la LOGJCC, se aplica en la práctica judicial para preservar la especialidad de cada jurisdicción. El fallo es un mensaje claro: la acción de protección no es una «tercera instancia» para impugnar multas o decisiones administrativas con las que se está en desacuerdo.
- Delimitación entre el COA y la L.O.S.: La sentencia aclara la relación normativa entre el COA, como norma general del procedimiento administrativo, y la L.O.S., como norma especial de un sector. Al sostener que el COA no derogó los procedimientos sancionatorios especiales de la L.O.S., el fallo protege la coherencia y la especialidad de la legislación sectorial. Esto tiene un efecto directo en la seguridad jurídica (Art. 82 CRE), ya que brinda certeza a los administrados y a las autoridades sobre las normas aplicables en procedimientos específicos. La decisión, en este punto, evita la creación de un vacío legal y respeta el principio de «unidad y sistematicidad» del ordenamiento jurídico.
- Responsabilidad de los Litigantes: El caso pone de manifiesto la importancia del correcto manejo de las herramientas procesales. La empresa Tiendas Tuti S.A. presentó una acción de protección sin haber agotado o utilizado correctamente las vías ordinarias de defensa, como el recurso de apelación en sede administrativa o la acción contencioso-administrativa. El fallo demuestra que la omisión de un litigante no puede ser suplida por una acción de protección, a menos que se demuestre una indefensión real y probada, lo cual no se configuró en el caso. Esto refuerza el principio de la buena fe procesal.
- Papel de la Justicia Constitucional: El caso es un recordatorio del papel de la justicia constitucional. Su función principal no es la de un tribunal de apelación de legalidad, sino la de un órgano de control y protección de los derechos y garantías fundamentales. La decisión del Tribunal de Apelación, al negarse a entrar en el fondo del asunto (la correcta o incorrecta clasificación del local), reafirma la autonomía y la competencia exclusiva de la jurisdicción contencioso-administrativa para la resolución de dichos conflictos.
VIII. El camino de la ley está trazado
La decisión del caso «Tuti vs. ARCSA» no se reduce a la simple desestimación de una demanda, sino que constituye un ejercicio de argumentación jurídica profunda que valida la coherencia y la finalidad del sistema legal ecuatoriano. Es posible analizar el razonamiento del tribunal a través de métodos lógicos formales, como el modus tollens, y otros principios de interpretación legal que trazan el camino a seguir por los operadores de justicia y los ciudadanos.
La argumentación de la Sala puede estructurarse lógicamente de la siguiente manera: Si se admite la acción de protección para resolver controversias de mera legalidad y se la equipara a una instancia ordinaria para impugnar actos administrativos, entonces se desnaturaliza la finalidad de la garantía jurisdiccional y se rompe el orden jerárquico de las vías procesales. Sin embargo, el tribunal concluye que la acción de protección no es una vía para solucionar asuntos de mera legalidad y que la empresa tenía la posibilidad de acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa. Por lo tanto, no se podía aceptar la demanda. Esta estructura lógica valida la decisión del tribunal y la alinea con el propósito de la acción de protección: la tutela directa y efectiva de derechos, no la revisión de la legalidad de los actos de la administración.
Además, la sentencia se fundamenta en otros argumentos de peso. El argumento de la coherencia del sistema jurídico(argumentum ad coherentia) sostiene que el ordenamiento legal es un conjunto armonioso de normas que deben interpretarse de manera que evite contradicciones. La Sala, al afirmar que el COA no deroga los procedimientos sancionatorios especiales de la L.O.S., preserva la coherencia entre la norma general (COA) y la especial (L.O.S.). Un fallo contrario habría generado una incoherencia normativa, al dejar sin procedimiento legal a una de las entidades de control más importantes del país en un tema tan sensible como la salud pública.
De igual forma, el argumento finalista o teleológico se aplica al caso al considerar que el propósito (télos) de la acción de protección es proteger derechos constitucionales, mientras que la acción contencioso-administrativa tiene como finalidad la resolución de conflictos sobre la legalidad de los actos de la administración. La decisión judicial es un recordatorio de que cada herramienta legal está diseñada para un fin específico, y desviar su uso debilita el sistema en su conjunto.
Finalmente, el argumento de la seguridad jurídica se refuerza con la idea de que la previsibilidad del sistema no se da solo por la existencia de normas, sino también por la correcta aplicación de las mismas. Al negar la acción de protección, el tribunal envió un mensaje claro a la sociedad: las reglas del juego son transparentes, están trazadas por la ley y deben seguirse. La omisión de seguir el camino procesal adecuado no puede ser subsanada por un atajo constitucional. La decisión judicial es, en sí misma, una reafirmación de que en un Estado constitucional de derechos, los procedimientos son tan importantes como los derechos que se defienden, y que el camino de la ley, aunque a veces largo, es el único que conduce a la justicia.